【编者按】
为推动新一轮找矿突破战略行动扎实开展，结合学习贯彻党的二十大精神以及全国自然资源工作会议精神，自然资源智库公众号开设“地质找矿大讨论”专栏，旨在聚焦重点热点问题，发挥智库专家作用，积极组织建言献策，破解体制机制难题。专栏将从智库视角及时报道本轮“大讨论”的新进展、新成果，服务营造良好舆论氛围，服务新时期自然资源事业蓬勃发展。
当前国内外形势正发生深刻复杂变化，确保国民经济循环畅通，提升关键矿产资源产业链供应链韧性和安全水平 已经成为事关国家安全的重大问题，立足国内筑牢矿产资源安全底线迫在眉睫。我国矿产资源多赋存于自然生态环境良好或相对脆弱区域，为实现推动能源和重要矿产资源增储上产，地质找矿工作需要同时兼顾成矿规律特殊性和生态环境特殊性。2022年，自然资源部联合生态环境部、国家林业和草原局印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号，以下简称142号文），放松了对镍、锂、钴等6种战略性矿产勘查活动的管制，但面临日趋严峻的资源安全保供形势，如何坚持推动高质量发展和高水平安全动态平衡，进一步统筹部署生态环境保护与地质找矿的空间关系就成为回避不得、难以绕开的关键问题，亟需各方关注、加紧破题。
一、找矿空间已成制约矿产资源增储的短板
找矿空间是实现矿产资源增储上量的基本保障，由于生态红线一经划定不得随意突破，生态空间内原有勘查项目逐步退出等原因，国内可供开展矿产资源勘查开发的国土空间处于全面收缩的态势。
一是多数生态空间“无条件、无标准”地排斥找矿空间。中央明确要求划定生态保护红线，加强国土空间管制。部分生态文明建设示范区为巩固生态环境优势，制定了严格的矿产勘查开发利用准入制度;而生态系统环境相对脆弱地区，则为加强生态保护而严格限制生态红线内的资源勘查开发。由于生态空间用途管制政策刚性强、韧性不足，我国生态空间与找矿空间一度变得“非此即彼，水火不容”。尽管142号文有条件放松了部分战略性矿产资源勘查活动的管制，但考虑到地质找矿仅有1%左右的成功率，若要从根本上扭转能源矿产资源安全保供面临的窘迫局面，就需要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，通过思路手段创新等大力解决找矿空间不足问题，推动实现“勘查无禁区”。
二是实施“净矿”出让的流程环节较多，执行难限制了找矿空间落地。全面推行“净矿”出让，目的是保障探矿采矿权顺利落地。矿业权落地涉及立体空间资源权属的多维度交叠，在探矿权出让环节就需要统筹关注解决矿业权与土地使用权、林地使用权、道路使用权等其他权利之间的关系，更需确保矿区范围不在自然保护区、生态红线等范围内；再进一步考虑由“净探矿权”转化为“净采矿权”时，需要在前期对矿区土地占用情况进行充分预设和论证，提前做好规划衔接、预留矿业用地指标，以及与周边村民进行充分有效的沟通、就涉矿土地及其附属物补偿事宜等各方面协商到位等等。这些工作涉及多个政府部门以及诸多法律、部门规章和规范性文件，协调推动难度极大，若没有健全的管理机制作为支撑，将会导致可供“净矿”出让的规模非常有限，找矿空间会受到进一步挤压。
三是部分地区“一刀切”执行环保政策，致使已有的合法找矿空间也难以为继。各方普遍将142号文视为对生态空间内开展矿产资源勘查开发活动的政策松动。而实际情况是，由于中央环保督察持续保持高压态势，国家层面矿产资源战略导向相对不足，地方政府普遍形成了只管推动生态环境保护，矿产资源勘查开发就有“破坏生态环境”风险的政策执行惯性，对于地质找矿采取异常谨慎的态度，导致不少矿业权人并未因新文件的出台而实现“松绑”。据悉，文件出台后不少合法矿业权并未依法得到延续，有的探矿权虽已从生态空间范围内调出，但依然无法进场开展正常的地质勘查工作，矿业权人的合法权益难以得到有效保障。市场主体预期不明朗，将会大大影响其前期参与勘查找矿的信心，最终还会加剧部分区域的矿产资源供需矛盾。
二、统筹资源安全与生态安全，破解找矿空间现实难题
找矿空间作为生态环境保护与矿产资源勘查矛盾问题的焦点，需要正面认识、直面解决。资源保供服务国家安全发展的总体目标，与生态保护从来不是矛盾对立面，而是辩证统一关系。习近平总书记的“两山论”就是从哲学理论与辩证思想高度，充分阐述了经济发展和生态环境保护的辩证统一关系。习近平总书记明确指出，发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔，生态环境保护也不是舍弃经济发展而缘木求鱼。从总体国家安全观层面来看，资源安全与生态安全更是同为总体国家安全体系的重要组成部分，代表不同类型的社会生产力，在任何社会发展阶段都应加强统筹协调，共同服务筑牢国家安全发展底线。要坚持在发展中保护、在保护中发展，在生态空间内明确环境质量安全底线，借助绿色勘查技术创新、矿产地储备制度创新、绿色矿产品价格形成机制创新等进一步拓展地质找矿空间。
一是力争通过技术和管理创新实现“勘查无禁区”。创新绿色勘查技术和提升深部探测找矿能力，通过先进适用技术的集成应用增强能源矿产资源供给保障能力。以生态环境友好为标准筛选一批绿色勘查技术，由自然资源主管部门与生态环境主管部门联合发布绿色勘查技术目录，对于采用技术清单内所列绿色勘查技术的勘查单位，允许其进入生态空间，包括核心保护区开展高标准的地质找矿活动；同步组织开展区域资源潜力评价、开发条件论证、生态环境影响评价，论证在极端条件下，如何实现生态环境扰动最小的矿产资源开发利用，确保生态环境影响总体可控。
二是在生态空间范围内探索实施矿产地储备机制。实施矿产地储备一般认为是应对长期市场封锁，缓解代际资源配置矛盾的有效手段，如美国、德国、瑞典、墨西哥等均积极实施矿产地储备，有力保障了国家安全与国际话语权。总体来看，当前我国的矿产地储备规模与布局远不能满足国家战略需要，需要在更大的空间范围内部署开展战略性矿产资源矿产地的遴选与储备工作，探索建立生态空间内的矿产地储备机制，实现在生态空间中“蕴养”资源安全保障空间。据初步统计，在生态保护红线等各类生态空间内，未利用的大中型矿产地有两千多处。其中具有较好的储备条件的，通过专家论证、综合评估和遴选后认为可行的，应从政策上允许直接纳入储备地体系；对于论证认为在当前技术经济条件下不宜开发利用，但有必要进行储备保护的部分战略性矿种矿产地，应明确由地方政府统筹发展与安全的职责，制定战略储备计划，由国家给予一定财政资金补贴及政策支持。
三是借力市场体现绿色勘查开发成本，构建绿色资源产品价值实现机制。实施绿色勘查必然增加勘查主体的技术研发成本和试错成本，需要通过创新理念、借力市场化手段予以化解。探索建立绿色矿产地、绿色矿产品的概念，构建完善“绿色勘查-绿色矿产地-绿色矿山-绿色矿产品”的生态友好型绿色产业链。绿色矿产地、绿色矿产品分别作为与绿色勘查和绿色矿山直接关联的“下游产品”，首先应以生态友好和资源节约为原则明确其筛选标准，进而借鉴生态产品价值实现方式，探索建立绿色矿产地与绿色矿产品的价格发现与价值实现机制。其中对于绿色矿产地，优先放宽矿业权二级市场交易限制，鼓励企业将其依法取得的探矿权进行市场化流转；绿色矿产品作为矿产生产链条的“终端产品”和资源供给链条的“初级产品”，则需要通过搭建专门的资源交易平台充分发现其市场价值。
三、持续做好三项保障工作
为补齐政策短板，加快构建生态友好型的矿产资源勘查开发新格局，为地质找矿提供合理充分的国土空间保障，还需持续加强以下政策服务支撑。
（一）明确勘查重点，优先保障战略性矿产资源勘查开发
坚持底线思维，杜绝胡子眉毛一把抓，精细划定战略性矿产资源的保障层级，实施地质找矿矿种精细化管理。科学界定战略性矿产的概念，动态调整矿种范围。综合考虑我国的资源禀赋、勘查开采成本，以及国际市场供应能力、集中度及稳定性等各方面因素，合理给出我国战略性关键矿产的界定原则，从而科学有效分类、针对性制定我国新一轮找矿重点名录清单。根据不同矿种类型对地表、生态扰动的程度差异及特征，分类优化相关政策、简化审批程序，着力推动国内战略性和紧缺性关键矿产勘查和开发。对于事关国际民生、国家战略利益的矿产资源，建立重要矿产资源的绿色开发机制，实行勘探开采优先原则，以资源节约集约的原则优先保障其探矿权及转为采矿权的用地需求。
（二）推动规划落地，统筹国土空间规划中的找矿空间布局
尽管全国范围内编制了矿产资源规划与地质勘查规划，将其作为国土空间规划体系的重要组成，但由于在衔接技术上并未进行勘察定界，仅是作为纲领性规划纳入规划体系，因而在空间布局上就无法为现实中矿产资源勘查活动提供准确的坐标范围和矿业权落地依据，难以有效给予勘查空间合理合法的保护。建议通过赋予矿产资源规划、地质勘查规划准确的空间属性，在国土空间规划体系中加强两类规划的空间布局及编制技术的衔接，并且在综合考虑资源禀赋、开发利用条件、环境承载力和区域产业布局等因素的基础上，明确建立战略性矿产资源安全保障核心区，充分保障国内战略性矿产资源勘查开发以及储备空间。同时，对于位于生态保护红线内的大型战略性矿产地，应当因地制宜，在不同阶段加不同的锁，允许在做好生态保护与修复的前提下，依法依规开展资源勘查。对于已设立矿业权与生态保护红线发生重叠的，应因地制宜、差别化制定分类处置手段，在科学论证开采活动对生态环境的影响总体可控的前提下，充分保障采矿权人的合法权益。
（三）强化制度保障，健全完善矿产资源勘查开发的用地管理机制
当前矿业用地协调问题仍是制约矿业权落地的障碍难点，矿区土地地类不明、权属不清、管理不顺的问题要下大力气解决，为矿业权人解决后顾之忧。建议以三调成果为基础，细化矿区土地涉及耕林草地的管理边界，理顺林草地与建设用地的调整关系，进一步建立健全矿业用地管理保障机制。具体可考虑，在国土空间规划编制或修编时，将矿业用地纳入规划目录，明晰涉矿土地地类权属，预留涉矿的规划用地指标；加快集成创新矿业用地改革试点中形成的政策经验，形成矿业用地指导意见，保障相关企业主体合法合规用地；修改完善矿产资源相关法律法规，加快建立矿、地、林一体化联合审批机制，实施采矿权、建设用地使用权、林地使用权联合出让；明确“净矿”出让原则，划定相关部门主体职责，构建各方协调联动的工作机制，保障“净矿”出让有序推进。
自然资源智库 2023-06-21陈思，自然资源部咨询研究中心副研究员； 冯聪，自然资源部咨询研究中心市场与产权研究所所长、研究员。